Вступление в силу правил недискриминационного доступа (ПНД) к железнодорожной инфраструктуре в представленном общественности виде – по сути признание дефицита провозных способностей по лимитирующим направлениям перевозок и одобрение расширения спектра логконтролей на РЖД.

Дополнительных опций столько, что холдингу придется перенастраивать действующее программное обеспечение. Готов ли рынок работать в рамках ПНД?

Клиенты в поисках своей ступени Вступление в силу правил недискриминационного доступа к железнодорожной инфраструктуре не случайно отложено до конца 2024 года, хотя планировалось оно с 1 сентября. Это решение возникло спустя некоторое время после появления июльского поручения Минэнерго, Минтрансу и ФАС от вице-премьера РФ Александра Новака представить в правительство предложения по приоритизации поставок нефтепродуктов и СУГ. Ряд экспертов так и сказали: дескать, с марта 2024 года на РЖД переставили нефтепродукты с шестой до третьей очереди, но после вступления в силу ПНД они вновь должны быть возвращены на шестой уровень.

Однако не все так просто. Как разъяснили в ФАС, вопросы транспортировки и обеспечения регионов необходимым уровнем нефтепродуктов – на постоянном контроле Минэнерго и ФАС России. Совместно с производителями, нефтетрейдерами и потребителями прорабатываются решения для нивелирования рисков при доставке топлива по железной дороге. И напомнили, что 1 марта текущего года вступил в силу совместный приказ ФАС и Минэнерго об установлении нормативов на срочном рынке нефтепродуктов, позволяющий его участникам "забронировать" необходимый объем нефтепродуктов и распланировать календарь поставок. Это повысило приоритетность отправок топлива по внутренним маршрутам. Повышения приоритетности вывоза нефтепродуктов не предусматривалось. Только вот вскоре выяснилось, что недобросовестные игроки стали покупать бензин на бирже (нефтебазах) для вывоза на экспорт и получали все выгоды, которые распространялись на отправки внутри РФ. Поэтому в России ввели временный запрет на вывоз товарных бензинов (с 1 сентября 2024-го до конца текущего года).

Возникли риски, что ряд сырьевых номенклатур будут конкурировать между собой за доступ к инфраструктуре. Сложности уже возникли при экспорте. А ПНД открывают еще и новые лазейки для лоббизма как при вывозе продукции за рубеж, так и при отправках внутри РФ.

Тонкая донастройка и толстая конкуренция Как следует из текста документа, он вносит изменения в постановление правительства РФ № 710 от 25.11.2003 г. При этом происходит донастройка системы доступа к инфра структуре на уровне госорганов и ОАО "РЖД", что предполагает обеспечение равнодоступности услуги по перевозке грузов для всех грузо отправителей. Данный принцип декларировался и ранее. Но к нему в новой редакции ПНД добавлено, что недискриминационный доступ предполагает учет влияния производства и реализации перевозимого груза на экономику РФ при распределении провозных способностей. Признается дефицит железнодорожной инфраструктуры.

Разработчики ПНД особо подчеркивали, что их проект разрабатывался ФАС России при участии заинтересованных ведомств, ОАО "РЖД", крупнейших грузоотправителей, контейнерных операторов, а также представителей научного сообщества, ассоциаций и объединений. Как утверждали в ФАС, в результате удалось добиться соблюдения баланса интересов участников рынка железнодорожных перевозок. В ПНД указывается, что ограничения при отправках не должны нарушать конкуренцию в сфере железнодорожных перевозок и что владелец инфраструктуры не вправе отказать перевозчику (оператору) в предоставлении услуг по использованию инфраструктуры, а грузоотправителю – в предоставлении услуг по перевозке груза, если иное не предусмотрено законодательством РФ и правилами установленной очередности отправок.

Соответственно, госконтроль за соблюдением правил доверен ФАС.

Однако к бочке меда добавлена и ложка дегтя: само появление ПНД, как признался источник в ОАО "РЖД", становится фактически признанием дефицита железнодорожной инфраструктуры, а также того, что в связи с этим требуется дополнительное регулирование и ограничения для участников рынка. Об этом же говорили и участники рынка. Они обращали внимание на то, что если раньше эти ограничения касались движения на восток, то теперь список лимитирующих направлений расширился. Соответственно, порядок отправок предписывалось определять с учетом влияния производства и реализации перевозимого груза на экономику РФ.

В первую очередь входят грузы, приоритет которых определен федеральными законами. Во вторую – грузы для субъектов РФ, пострадавших от стихийных бедствий или военных действий. В третью – номенклатуры, которые перевозят согласно указам, распоряжениям и поручениям президента РФ.

Четвертая очередь закреплена за транзитом в рамках меж правительственных соглашений. Пятая – за грузами, субсидируемыми из бюджета. Шестой пункт – перевозки внутри РФ. Здесь указаны пять позиций по степени приоритетности: грузы для формирования госрезервов, социально значимые товары, грузы по перечням в сфере ЖКХ и Минсельхоза, для предприятий непрерывного цикла.

Следующий в очереди – экспорт энергетических грузов в специализированном подвижном составе. Затем – перевозки контейнеров. А последние места в списке отданы экспорту несырьевой продукции, углю и далее – прочим грузам.

Особо выделен (согласно приложению к ПНД) экспорт перевозок энергетических грузов в универсальном железнодорожном подвижном составе и угля в восточном направлении.

Как отметили респонденты среди грузоотправителей, в новый документ перекочевали многие нормы, которые и ранее регулировали движение на сети.

Однако к ним добавились и новые опции, связанные с тем, что новая трактовка принципа недискриминационного доступа предполагает учет влияния производства и реализации перевозимого груза на экономику РФ при распределении провозных способностей. Если ранее дифференциация предусматривалась по видам сообщений и по грузам или используемой технологии перевозки, то теперь добавилось еще и регулирование по назначению груза (для ЖКХ, для посевной кампании, для строительства) или особенностям грузоотправителя. В итоге узаконена множественность регуляторов в системе определения очередей.

Отсюда следует, что один и тот же груз поедет по разным направлениям с разной очередностью. Возьмем, например, нефтепродукты. Их экспорт в целом отодвинут в шестую очередь, но некоторые цистерны поедут вперед, если они заадресованы в рамках межправительственных соглашений. Внутри РФ отправки бензина, мазута и дизтоплива способны ускорить в ряде регионов, указав, скажем, их целевую роль.

В ряде случаев, отметил источник в ОАО "РЖД", свои поправки внесут особенности технического планирования на сети: к примеру, груз низкой очередности, уже отправленный в рейс, может стать причиной для последующего принятия к движению груза, имеющего повышенный приоритет. И это правильно, с точки зрения движенцев. Однако если произойдет частичное пересечение маршрутов указанных отправок, то инфраструктура будет считаться занятой. И отправитель приоритетного груза получит формальный повод для претензий. Ведь, с его точки зрения, груз низкой очередности едет, в то время как его вагоны стоят на станции под логконтролем.

С появлением ПНД расширяется палитра вариантов, когда чей-то вагон задержат, а чей-то – пропустят вперед, указали независимые эксперты. Если ранее причины неприема груженых вагонов и отказа в подсыле порожнего подвижного состава определял Минтранс России, то сейчас перевозчик формально не имеет особых ограничений в действиях. И список логконтролей может узаконить проект изменений в приказ Минтранса России № 192 от 06.09.2010 г. К перечню оснований для согласования перевозок предложено добавить дополнительный критерий: непревышение предусмотренного заявкой объема груза параметров перерабатывающей способности вместимости железнодорожных путей. Это значит, что техплан движенцев может стать новым узаконенным ограничителем для планирования погрузки в рамках процедур ГУ-12. Правда, планируемый срок вступления документа в силу – март 2025 года. Столь расплывчатая формулировка поправки заставляет предположить, что количество отказов и просрочек в отправках не уменьшится, поскольку ситуация с дефицитом на инфраструктуре к указанному сроку не улучшится.

Первыми забили тревогу нефтяники. Они стали добиваться сохранения за собой третьей очереди в списке приоритетов при внутренних перевозках. В частности, за счет этого погрузка топлива в адрес ДФО по итогам года, как прогнозировалось, должна была увеличиться на 2,7 млн т – в соответствии с ростом запросов отечественных потребителей. В какую очередь топливо тут ни ставь, данные грузы все равно придется везти по лимитирующей инфра структуре. И в регионах заявили, что будут настаивать на приоритете, особенно там, где альтернативы железной дороге нет.

В Минэнерго стали искать инструменты для регулирования рынка. Поначалу была выдвинута идея запретить экспорт дизтоплива для перекупщиков, а не для НПЗ. Но ее, как выяснилось, в условиях санкций реализовать будет сложно. Иных решений, как переключить часть экспорта топлива на внутреннее потребление, нет. Есть, скорее, эмоции – на фоне удорожания прайсов на топливо на российских АЗС. Однако их можно формализовать на уровне правительственных распоряжений.

Естественная коррекция рынка и искусственное регулирование На что еще обратили внимание эксперты? ПНД внесут поправки в естественную коррекцию в структуре железнодорожных перевозок. Скажем, объемы погрузки топлива будут зависеть от выбранной модели регулирования топливного рынка в зависимости от наполнения бюджета РФ. А здесь ожидаются перемены, считает генеральный директор маркетплейса Open Oil Market Сергей Терешкин. Чтобы уйти от существующей модели, необходимо внедрять сложные инструменты, развивать срочный рынок, культуру хеджирования рисков как покупателями, так и поставщиками. Однако пока правительство настроено на быстрые и простые решения, добавил управляющий партнер и член правления компании "Пролеум" Максим Дьяченко.

И это видно по тому, как выстроена очередность отправки грузов. В перспективе приоритеты могут измениться. Скажем, ученые ИНП РАН предполагают, что в структуре в ближайшие 12 лет доля нефтепродуктов на сети сократится с 12,2 до 8,1-7,7% в зависимости от сценария развития экономики РФ. Доля экспорта всех сырьевых номенклатур может снизиться на 2,3-5,6%. Но если на мировой арене ослабятся кризисные явления, то для железнодорожного экспорта тех же нефтегрузов сложится потенциал роста – до 2030 года в пределах от +0,7 до +1,5%. Кстати, под эти ожидания уже намечено развитие системы накопительных хабов при крупных морских терминалах.

Все сценарии предусматривают снижение доли экспорта на сети в пользу доли внутренних перевозок – в связи с изменением геополитической ситуации.

Из-за нее же сложно ожидать и реализации в прежних объемах транзитного потенциала РФ. В ИНП РАН прогнозируют естественное сокращение доли угля на сети – с 23 до 17,9-16,6% в 2036 году (в зависимости от сценария развития российской экономики). Его заместят стройматериалы (их доля вырастет с 13,4 до 19,8-23%). Новая редакция ПНД способна искусственно усилить одни из указанных процессов и притормозить другие. Например, угольщики на пиках развития глобального рынка не смогут воспользоваться благоприятной мировой конъюнктурой, поскольку их будут ставить в последнюю очередь на РЖД.

Аналогично можно сказать про отрасли, чья продукция попадает в позицию прочих грузов. А это, между прочим, предприятия среднего и малого бизнеса.

Следовательно, уже в ближайшей перспективе правительству придется постоянно вмешиваться в рыночные процессы и вносить поправки в очередность грузоперевозок для нивелирования рисков.

Не случайно ведь в очередной раз всплыла идея введения принципа "вези или плати" для грузоотправителей. Уже неоднократно против нее выступали металлурги, производители минудобрений, нефтетрейдеры, аграрии, отправители грузов в контейнерах и небольшими партиями. Любопытно другое: подобные инициативы вбрасывались для торпедирования недовольства клиентов тем, как железнодорожный перевозчик выстраивает свою политику в сфере управления движением.

Дело в том, что дискуссии на данную тему так или иначе поднимали щекотливый вопрос о необходимости соблюдения другого принципа – публичности договора перевозки (использования инфраструктуры). Он закреплен в ст. 50 Устава железнодорожного транспорта РФ. Вопрос щекотливый, если вспомнить, что изначально публичность оферты предполагала обеспечение равного доступа к инфраструктуре, которая вообще-то принадлежит государству, но передана в управление ОАО "РЖД". Государство установило для него определенные рамки. Однако фактически перевозчик распоряжается ею по своему усмотрению, поскольку наделен правом издавать локальные законодательные акты в виде правил и методик. В итоге право равного доступа (кто первый пришел с грузом, того и должны отправить вперед) трансформировалось в другое содержание: в устав в свое время была внесена поправка, согласно которой ОАО "РЖД" должно получать прибыль, но при этом выполнить и определенные требования при оказании основной услуги.

Какие именно требования – тут уже не уточняется. Однако принятие таких документов, как ПНД, все больше размывает ответственность перевозчика перед клиентами и дает больше инструментов для отказа в транспортировке.

Если раньше перевозчик находил инструменты для торговли дефицитом инфраструктуры, то ПНД открывают для него новые возможности – для торговли своего рода квотами при отправке вагонов.